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Risarcimento dei danni per tardiva definizione del procedimento di rilascio dell'autorizzazione per l'apertura di un centro commerciale

https://www.segretaricomunalivighenzi.it/11-06-2019-risarcimento-dei-danni-per-tardiva-definizione-del-procedimento-di-rilascio-dellautorizzazione-per-lapertura-di-un-centro-commerciale


Pubblicato il 05/06/2019
N. 07312/2019 REG.PROV.COLL.

N. 02992/2016 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2992 del 2016, proposto da:
Soc. Coco Costruzioni Commerciali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Pierluigi Piselli, Ugo Altomare, con domicilio eletto presso lo studio Pierluigi Piselli in Roma, via G. Mercalli, 13;
contro

Regione Lazio, in persona del Presidente, legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Ricci, Angela Mariani, con domicilio eletto presso lo studio Stefania Ricci in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Roma Capitale, in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall' avvocato Rosalda Rocchi, dell’Avvocatura Capitolina, domiciliata in Roma, via Tempio di Giove, 21, presso la sua sede;
per

il risarcimento dei danni per il ritardo nella definizione del procedimento di rilascio dell'autorizzazione amministrativa per l'apertura di un centro commerciale di mq. 17.736 nell'ambito del piano di recupero urbano denominato "San Basilio".


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2019 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

La società ricorrente ha la proprietà piena ed esclusiva del compendio immobiliare di cui al comparto “C” del Piano di Recupero Urbano denominato “San Basilio” (proposta di intervento n. 16, “PRU San Basilio”), adottato ex art. 11 della LR Lazio n. 493/1993, con accordo di programma sottoscritto dalla Regione Lazio e dal Comune di Roma in data 1 aprile 2004, ratificato dalla Regione con DCR del 5 ottobre 2005, quindi definitivamente approvato con DPR Lazio del 16 novembre 2005, nr. 581 (BUR Lazio n. 33, suppl. 3 del 30 novembre 2005).

Espone la ricorrente che nel comparto C del PRU veniva sancito l’insediamento di un centro commerciale di mc 90.000, con superficie lorda di mq 32.500 e relativa dotazione di infrastrutture e servizi, tra cui parcheggi di uso pubblico su mq di 301.074 di superficie del lotto.

Le aree ed annesse volumetrie necessarie alla realizzazione del centro commerciale, secondo la cubatura programmata, venivano acquistati da COCO Costruzioni in data 22 marzo 2006, per un corrispettivo pari ad euro 10.342.405,34 (terreno) ed euro 12.000.000,00 (volumetrie) come da compravendita Rep.nr. 116438 e successivi atti meglio elencati in ricorso.

Ai fini del suddetto acquisto, la ricorrente stipulava un contratto di credito in conto corrente con garanzia ipotecaria, in base al quale la banca (Banco Popolare di Verona e Novara, oggi Banco Popolare Società Cooperativa) le erogava un finanziamento di euro 6.800.000.

Precisa la ricorrente che era suo intendimento – una volta ottenuta l’approvazione dell’autorizzazione commerciale – di cedere il compendio immobiliare al maggior prezzo connesso all’approvazione dell’autorizzazione commerciale, così da estinguere il finanziamento anzidetto ed al contempo percepire l’utile connesso al maggior corrispettivo conseguente alla vendita.

Nel corso del 2007, la CMB – Società Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi ed IPC – Iniziative Immobiliari Provera e Carrassi Spa, all’epoca proprietarie in misura paritaria dell’intero capitale della “Co.Co. Costruzioni”, ricevevano dalla SB Investiment un’offerta d’acquisto dell’intero capitale sociale della COCO, il cui unico asset era rappresentato dalla proprietà del comparto “C” del PRU San Basilio (l’accordo prevedeva l’obbligo della SB di acquistare il 100% del capitale sociale di COCO al prezzo di euro 41.000.000,00, detratto l’ammontare in senso negativo risultante dalla somma algebrica dei crediti e dei debiti iscritti nel bilancio infrannuale e dunque al prezzo netto di euro 7.472.000,00, determinato sulla base della piena disponibilità dell’area ove realizzare il centro commerciale per un volume non inferiore a mc 90.000,00). All’epoca, il valore stimato - presunto del terreno (munito di autorizzazione commerciale) era pari a circa 34.420.000,00 euro.

Ancora nel corso del 2007, riferisce la ricorrente, veniva stipulato con la CMB spa – capogruppo mandataria dell’ATI - con spa Ingg. Provera e Carrassi Impresa di Costruzioni – un contratto di appalto del 9 febbraio 2007 di importo pari ad euro 79.500.000,00 mediante cui alla stessa COCO affidava all’ATI la progettazione esecutiva del centro commerciale, la sua realizzazione e la gestione, amministrazione e cura di ogni aspetto attinente a tutte le opere di urbanizzazione ordinarie e straordinarie di cui alla convenzione urbanistica.

In relazione al detto appalto, la ricorrente preventivava un utile di impresa pari ad euro 6.988.710.72.

Successivamente, la COCO e gli altri proprietari delle aree incluse nel PRU costituivano il Consorzio San Basilio, soggetto attuatore del PRU, conferendogli mandato con rappresentanza esclusiva ed irrevocabile degli interessati (rogito nr. 13658 del 18 dicembre 2009); il Consorzio sottoscriveva con l’allora Comune di Roma la convenzione urbanistica di cui al Rep. 125704 del 30 dicembre 2009 per l’attuazione del PRU, di seguito integrata con atto Rep. 63961 del 28 ottobre 2013.

Nel comparto “C” si prevedeva una destinazione d’uso consistente in “edificazione privata commerciale (non residenziale) superficie complessiva are 237 e centiare 18 circa, mc 90.000, superficie lorda commerciale 32.500 circa, parcheggi privati di uso pubblico, superficie complessiva are 301 e centiare 7”4 (art. 5, lett. “c” della Convenzione).

In forza di tale previsione, la ricorrente presentava in data 21/28 gennaio 2010 una istanza alla Regione Lazio (prot. 21750), a Roma Capitale (prot. 6776) ed alla Provincia di Roma (prot. 15306) per il rilascio dell’autorizzazione amministrativa di apertura del “Centro Commerciale”, per una superficie di vendita di mq 17.736, di cui 4.489 per settore alimentare e 13.247 per settore non alimentare.

La Regione Lazio, con nota del 9 giugno 2010 prot. 99726 indicava all’Amministrazione capitolina gli aspetti procedurali da considerare per la istruttoria di sua competenza e ricordava – evidenzia la ricorrente – l’ampia disponibilità di superfici di vendita per le grandi strutture.

Il 22 dicembre 2011 la ricorrente ultimava la trasmissione della documentazione richiesta da Roma Capitale a corredo dell’istanza per una superficie di vendita di mq 17.736,00.

Il 29 maggio 2012, Roma Capitale trasmetteva la sua relazione istruttoria rimettendo la verifica alla Regione Lazio “alla luce dei principi e delle disposizioni contenute nelle recenti leggi nazionali assunte in materia di liberalizzazioni……art. 31, comma 2, DL n. 291/2011 conv. in l. 214/2011”.

Seguivano vari solleciti, senza che il procedimento si definisse; nel frattempo, sfumavano le trattative per la vendita del terreno; la ricorrente si vedeva costretta a rinegoziare il finanziamento con aggravio di oneri finanziari (atto del 21 marzo 2013).

In data 8 gennaio 2014 la ricorrente riceveva una nota della Regione Lazio, datata 11 dicembre 2013, con la quale le venivano opposti limiti massimi di superficie assentibile, derivanti dal “Documento programmatico per l’insediamento delle attività commerciali su aree private” adottato con DCR n. 131/2002, applicabile ai PRU, ed invitava la ricorrente a ripresentare l’istanza per circa la metà dei metri quadrati originariamente previsti.

Detto provvedimento veniva impugnato di fronte a questo Tribunale dalla COCO con ricorso nr. 4162/2014.

Nelle more del giudizio, la ricorrente rappresentava alle amministrazioni intimate la quantificazione dei danni che stava patendo a causa del diniego illegittimamente opposto alla istanza di autorizzazione (nota del 27 aprile 2015, prot. 07/2015/DC/pz).

Al solo fine di limitare detti danni, chiedeva un’autorizzazione ridotta con attivazione di esercizi commerciali sulla superficie di mq 8.150,00, ferma restando l’istruttoria per la maggior superficie e senza pregiudizio o acquiescenza dell’azione già proposta.

La Regione replicava (nota del 26 maggio 2015 prot. 285531) ritenendo l’opportunità di attendere l’esito del giudizio e che, quanto alla istanza per la minor superficie, era necessario avviare nuovamente l’istruttoria; la COCO, con propria missiva del 22 luglio 2015, contestava tali assunti ritenendo che la propria richiesta di variante fosse assorbita dal procedimento già posto in essere.

Intanto, con sentenza nr. 10363 del 28 luglio 2015, il ricorso nr. 4162/2014 veniva accolto e, per l’effetto, veniva annullato il provvedimento impugnato con le prescrizioni ivi meglio indicate (ovvero con salvezza di ogni ulteriore valutazione ancora da compiersi sull’istanza e diversa da quella oggetto dell’atto impugnato ed annullato).

La sentenza, notificata alle parti intimate il 2 settembre 2015, passava in giudicato il 2 novembre successivo.

Precisa la ricorrente che, ancora nella pendenza del giudizio, nel mese di aprile del 2015, aveva ricevuto un’offerta di acquisto dalla DEA Srl per il 50% della cubatura, mc 45.000 invece che 90.000 al prezzo di euro 11.250.000,00 con oneri di urbanizzazione pari ad euro 2.400.000,00 a carico del cedente. Quindi, a distanza di circa otto anni, la stima presunta del terreno munito di autorizzazione commerciale per la superficie di vendita richiesta di mq 17.736,00 era pari ad euro 17.700.000,00 contro i 34.420.000,00 del 2007, con una perdita di valore del 48% circa.

In data 24.9.2015 veniva convocata dalla Regione Lazio una conferenza ai sensi della lettera B) punto 3 della DGR 190/2013 per l’esame della fattibilità tecnica della istanza di autorizzazione (nel corso della quale i rappresentanti di Roma Capitale si riservavano di verificare presso gli uffici interni competenti il perdurare della validità dei pareri già espressi nella conclusione della conferenza dei servizi interna relativi all’istanza 6776 del 28 gennaio 2010).

Con nota prot. n. 71029 del 15.10.2015, si invitava la CO.CO srl ad attestare il perdurante possesso dei requisiti di legge per contrarre con la PA, che la ricorrente attestava con lettera raccomandata del 29.12.2015 e PEC del 19.1.2016.

Il 24 novembre 2015, la Regione Lazio sollecitava il Dipartimento Sviluppo Economico ed attività produttive, affinchè, in considerazione di quanto emerso nella citata riunione del 24 settembre 2015, comunicasse “stante il già considerevole lasso di tempo intercorso” le risultanze delle verifiche, qualora effettuate, al fine di consentire il proseguimento dell’iter amministrativo di competenza, in ottemperanza a quanto disposto nella sentenza del TAR.

Il 15 dicembre 2015, la COCO chiedeva di conoscere lo stato di avanzamento dell’istruttoria.

Con nota del 23 dicembre 2015, prot. 717591, la Regione Lazio invitava Roma Capitale, Città metropolitana, Dipartimento V, Servizio I ad un incontro da tenersi il 22 gennaio 2016 presso gli Uffici Regionali, al fine di procedere congiuntamente alla sottoscrizione dell’atto di intesa relativo alla “istanza di autorizzazione” propedeutico all’indizione della Conferenza dei Servizi di cui all’art. 29 della LR Lazio n. 33/1999.

Con nota prot. n. 6466 del 3.2.2016, veniva indetta Conferenza di servizi ex art. 29 l.r. 33/1999 per l’esame dell’istanza di autorizzazione in data 19.2.2016 che si concludeva con l’approvazione all’unanimità dell’istanza di autorizzazione.

In base all’esposta ricostruzione dei fatti e degli accadimenti descritti, la ricorrente agisce per ottenere il risarcimento dei danni da parte delle Amministrazioni intimate, per l’illegittimo diniego annullato e per il ritardo nella conclusione del procedimento.

Con il primo motivo, la ricorrente deduce che i danni subiti dipenderebbero dall’illegittimo diniego all’istanza di autorizzazione presentata in data 21/28 gennaio 2010, dalla falsa o omessa applicazione dell’art. 11 legge 241/1990 e art. 1218 cc, in relazione agli artt. 3 e 5 della Convenzione Urbanistica, nonché dall’eccesso di potere delle Amministrazioni intimate, derivante da difetto di istruttoria, irragionevolezza, travisamento, sviamento, violazione del principio del giusto procedimento e dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

Premette che le convenzioni rientrano nella categoria degli accordi sostitutivi di cui all’art. 11 della legge 241/1990, cui si applicano, ai sensi del comma 2 della predetta disposizione, “ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”. Posto che la convenzione urbanistica nel caso di specie lo prevedeva espressamente, l’apertura del Centro commerciale aveva formato oggetto di pattuizione alla quale le Amministrazioni si sono impegnate, con la conseguenza che il mancato rilascio dell’autorizzazione, impeditivo dell’apertura del centro, sarebbe fonte di responsabilità contrattuale delle amministrazioni per violazione della convenzione sottoscritta tra le parti.

Con il secondo motivo, formulato in subordine, prospetta che la responsabilità delle Amministrazioni andrebbe riconosciuta comunque ex art. 2043 cc.

Infatti, opponendo all’istanza di autorizzazione l’applicazione dei limiti di superficie stabiliti nel DCR Lazio n. 131/2002, le Amministrazioni avrebbero condotto un’istruttoria negligente, in considerazione della chiarezza delle disposizioni del Documento Programmatico; la negligenza delle Amministrazioni coinvolte e responsabili sarebbe quindi direttamente causativa di un danno ingiusto consistente nella mancata autorizzazione e conseguente impedimento all’apertura del Centro commerciale.

Con il terzo motivo, la ricorrente agisce per il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento di approvazione dell’autorizzazione, per falsa e/o omessa applicazione dell’art. 97 Cost. e art. 2 bis legge 241/1990, in relazione agli artt. 17, 24, 28 e 29 l.r. Lazio n. 33/1999 e ai punti 5,6,11 e 12 del Documento Programmatico DCR Lazio n. 131/2002, e per eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, travisamento, sviamento, violazione del principio del giusto procedimento e dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

Il danno da ritardo sarebbe ravvisabile a prescindere dalla conclusione del procedimento autorizzatorio (o dal diniego dell’istanza), dal momento che il tempo è un bene della vita ed il ritardo è sempre un costo, che comporta quale immediata e pregiudizievole conseguenza l’assoluta imprevedibilità dell’azione amministrativa e l’impossibilità per il soggetto privato di rispettare la programmata tempistica dei propri investimenti o di determinarsi in proposito confidando su un quadro giuridico certo. Nel caso di specie, il procedimento si sarebbe concluso con l’assenso delle Amministrazioni solamente in data 19.2.2016, invece che nel mese di luglio di 2012 (termine da considerarsi naturale rispetto alla tempistica di legge).

A tal proposito, la ricorrente avrebbe completato la trasmissione della documentazione richiesta da Roma Capitale per chiudere l’istruttoria in data 22.12.2011; il procedimento avrebbe dovuto concludersi nel termine di 120 giorni di cui all’art. 29 della l.r. 33/1999, ovvero entro il 19.7.2012.

Nel quarto capo di ricorso, vengono quindi quantificati analiticamente in danni che la COCO Costruzioni chiede di avere risarciti a causa dell’illegittimo diniego dell'autorizzazione commerciale e del ritardo nell'accoglimento dell'istanza di autorizzazione e, più precisamente,

costi di acquisto del compendio immobiliare per cui è causa, costi di partecipazione al consorzio San Basilio, costi diretti in vista del conseguimento dell'autorizzazione commerciale per la superficie di vendita richiesta, costi di progettazione, oneri finanziari, oneri fiscali, danno finanziario da mancato appalto, danni da improduttivo vincolo del personale e macchinari, perdita del valore del compendio immobiliare, oltre danni da perdita di chance.

In base alle diversi voci che sono partitamente esposte, con puntuali richiami alla documentazione a corredo, il danno complessivo ammonta ad euro 247.733.624,00 (ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia); la quota di danni subiti a decorrere dal mese di luglio 2012 e fino a tutto il 2015 viene quantificata in euro 44.061.075,000 (o nella diversa somma ritenuta di giustizia); il tutto, oltre interessi, rivalutazione ed IVA se dovuta come per legge.

Costituitasi resiste al ricorso Roma Capitale.

In fatto precisa che, successivamente alla pubblicazione della sentenza nr. 10363/2015, nella Conferenza dei servizi del 19.02.2016 le Amministrazioni coinvolte hanno approvato all’unanimità l’istanza di apertura del Centro commerciale, ma subordinatamente all’esito positivo della procedura di VIA; con nota del 22.11.2018 il Comune ha chiesto al competente ufficio regionale di conoscere lo stato istruttorio del procedimento; con nota della Regione Lazio del 7.12.2018 l’Ente ha rappresentato che il procedimento non poteva ancora essere concluso a causa delle mancate integrazioni documentali richieste nell’ambito dei diversi incontri relative alla elaborazione di una nuova proposta progettuale di sistemazione del Parco Nomentano da sottoporre a Roma Capitale al fine di acquisirne il parere positivo e così concludere la procedura del VIA: evidenzia Roma Capitale che nella nota regionale è indicato che “non si comprende il tenore della diffida del 3.12.2018 con la quale la proponente sollecita l’emissione del provvedimento VIA, dal momento che la stessa non ha ad oggi provveduto a depositare le integrazioni documentali richieste nell’ambito dei diversi incontri…”; solamente con nota del 5 gennaio 2019 il Consorzio trasmetteva alla Regione ed a Roma Capitale la nuova proposta progettuale del Parco Nomentano.

Evidenzia dunque Roma Capitale, nella propria memoria del 28 febbraio 2019, che allo stato non è conclusa la procedura di VIA necessaria al rilascio dell’autorizzazione all’apertura della grande struttura di vendita per cui è causa.

In diritto eccepisce che, sotto il profilo dell’an della domanda, nessuna responsabilità potrebbe ascriversi in capo al Comune di Roma per l’atto annullato in via giurisdizionale, dal momento che il parere favorevole della Regione Lazio si pone ex art. 28 della L.R. 33/1999 come atto propedeutico e vincolante per il rilascio del titolo autorizzatorio da parte del Comune; l’atto impugnato sarebbe risultato affetto unicamente da vizi derivanti dall’interpretazione e applicazione delle disposizioni regionali vigenti da parte degli Uffici Regionali. Dovrebbe inoltre considerarsi il comportamento della CO.CO s.r.l. e, in particolare, le continue integrazioni della domanda e i rilievi della Regione Lazio in risposta alla diffida del Consorzio del 3.12.2018, con conseguente applicazione dell’art. 1227 cc. Peraltro, nessuna pretesa risarcitoria potrebbe essere avanzata dalla ricorrente fino al rilascio dell’autorizzazione, dal momento che il danno non coinciderebbe con quello derivante dal superamento delle tempistiche previste per l’adozione di un determinato provvedimento, accertabile indipendentemente dalla conclusione del procedimento. Il privato dovrebbe fornire la prova della spettanza del bene della vita coincidente con l’interesse finale, per cui il danno andrebbe identificato nell’impossibilità per l’istante di poter beneficiare dell’utilità connessa al bene della vita richiesto nel tempo intercorrente tra il momento in cui il provvedimento avrebbe dovuto essere rilasciato e il momento dell’effettivo rilascio. Nel caso di specie, la conclusione del procedimento in senso favorevole al ricorrente potrebbe aversi solo al momento dell’acquisizione dell’atto positivo della procedura di VIA, cui la Conferenza di servizi ha subordinato il rilascio dell’autorizzazione. Sotto il profilo del quantum, si chiede l’esclusione delle fatture/ordini/richieste di pagamento riferiti a date antecedenti la presentazione e il completamento dell’istanza.

Si è costituita in giudizio anche la Regione Lazio che chiede il rigetto del ricorso.

Sotto il profilo dell’an, rileva che nessun danno potrebbe essere lamentato dalla ricorrente fino alla conclusione del procedimento di VIA; non ricorrerebbe inoltre l’elemento soggettivo, dal momento che il TAR Lazio con sent. 10363/2015 avrebbe accolto una lettura impropria o comunque non condivisibile delle norme del DCR Lazio n. 131/2002 e la mancata proposizione di appello avverso la suddetta sentenza, dovuta a ragioni di opportunità, non potrebbe comportare un’automatica attribuzione di colpa. Peraltro, la Regione Lazio si sarebbe trovata di fronte a una situazione di fatto compromessa dal Comune di Roma che, senza tenere conto dell’impegno assunto con la Convenzione Urbanistica, avrebbe rilasciato autorizzazioni ad altre ditte con conseguente superamento dei limiti stabiliti dal Documento Programmatico. Dipendendo la criticità del procedimento dall’esaurimento della superficie, il nesso causale intercorrerebbe tra la lesione dell’interesse legittimo pretensivo e precedenti autorizzazioni comunali che sarebbero le fonti causative del danno. L’inadempimento della Convenzione non sarebbe peraltro imputabile alla Regione Lazio, che non l’ha sottoscritta. Il Comune di Roma avrebbe dovuto dare celermente avvio al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione, ma solo due anni dopo l’istanza, il 29.5.2012, Roma Capitale inviava relazione istruttoria agli uffici regionali, propedeutica alla convocazione della riunione tecnica ai sensi della lett. b) punto 1 della DGR 190/2013.

La ricorrente ha replicato con propria memoria, nella quale evidenzia che i reciproci addebiti di responsabilità da parte delle Amministrazioni confermerebbero il presupposto delle proprie domande risarcitorie. La responsabilità del Comune di Roma sussisterebbe in considerazione delle autorizzazioni rilasciate ad altre ditte con conseguente superamento dei limiti quantitativi previsti dal Documento Programmatico, nonché dall’invio della relazione istruttoria intervenuto solo in data 29.5.2012. La responsabilità della Regione deriverebbe dall’erronea interpretazione e applicazione delle norme del Documento Programmatico rilevata con sentenza 10363/2015. Insiste pertanto nell’accoglimento della domanda.

Nella pubblica udienza del 2 aprile 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Nell’odierno giudizio, parte ricorrente agisce per la condanna della Regione Lazio e di Roma Capitale al risarcimento dei danni subiti in conseguenza del provvedimento di diniego di cui alla nota prot. n. GR 159475° dell’11.12.2013, annullato con sentenza nr. 10363/2015, con il quale veniva respinta l’istanza presentata dalla società CO.CO Costruzioni Commerciali s.r.l. in data 21/28 gennaio 2010 per il rilascio dell’autorizzazione amministrativa all’apertura di un centro commerciale di mq. 17736.

I) Rileva il Collegio che il provvedimento annullato opponeva all’accoglimento dell’istanza di apertura del centro commerciale proposta dalla ricorrente una indisponibilità della quantità di superficie richiesta, che risultava eccedente rispetto a parametri numerici (i limiti di superficie assentibile nella Regione per esercizi quali quelli della ricorrente, di cui al Documento Programmatico per l’insediamento delle attività commerciali su aree private di cui alla DCR Lazio n. 131/2002) che la sentenza, passata in giudicato, ha ritenuto inopponibili all’istanza della ricorrente, in quanto prevalente su di essi il vincolo derivante dalla sottoscrizione della convenzione urbanistica (che assentiva l’intera superficie richiesta e che era stata stipulata in una fase successiva all’introduzione del suddetto Documento Programmatico).

Più precisamente, è stato ritenuto che non poteva opporsi all’interessata una (originale o sopravvenuta) incapienza della dotazione complessiva delle superfici disponibili su base regionale per l’apertura delle strutture commerciali del genere cui appartiene quella prevista nel PRU di interesse, essendo l’accordo di cui alla convenzione urbanistica vincolante tra le parti.

Giova osservare che nella sentenza, quale effetto dell’annullamento, si accertava altresì la sussistenza dell’obbligo a provvedere da parte della Regione Lazio e del Comune di Roma sull’istanza, da esaminarsi “in relazione a tutti gli aspetti non ancora considerati dalle Amministrazioni competenti, ad eccezione del limite quantitativo di cui si è trattato nel presente giudizio”.

II) Ciò posto, rileva il Collegio che la parte ricorrente agisce oggi per ottenere il risarcimento del danno che prospetta in dipendenza dell’annullamento del provvedimento impugnato con il ricorso accolto con la sentenza nr. 10363/2015, ma anche quale conseguenza del ritardo nella (complessiva) conclusione del procedimento.

Il primo titolo di risarcimento, a sua volta, è prospettato in dipendenza della violazione dell’Accordo di programma (primo motivo) oppure in dipendenza della responsabilità aquiliana della PA (secondo motivo subordinato). Il danno da ritardo è, a sua volta, prospettato con riferimento all’intervallo tra la data naturale di conclusione del procedimento (19 luglio 2012) e la data che viene indicata quale conclusione del procedimento, individuata nella conclusione della conferenza dei servizi del 19 febbraio 2016, nella quale – secondo parte ricorrente – veniva espressa all’unanimità da tutte le amministrazioni l’approvazione dell’istanza.

IIa) La domanda di risarcimento è infondata e va respinta quanto ai primi due motivi di ricorso.

Invero, parte ricorrente prospetta una responsabilità delle PA convenute, dipendente dall’illegittimità del diniego di apertura impugnato ed annullato giudizialmente, per violazione della convenzione (primo motivo) o comunque ex art. 2043 cod.civ. (secondo motivo).

Deve preliminarmente riconoscersi esatta la tesi di parte ricorrente, dedotta nel primo motivo, sebbene come si vedrà, da essa non discende l’accoglimento del ricorso.

Quando viene sottoscritta una convenzione urbanistica che preveda, nel programma negoziale concordato, l’esecuzione di una serie di interventi attuativi dello strumento di pianificazione, a loro volta soggetti a previo rilascio di un titolo amministrativo a natura ampliativa (come l’autorizzazione all’apertura di una grande struttura di vendita), anche l’esercizio delle potestà pubbliche che presiede al rilascio di tali titoli costituisce attuazione del programma concordato.

Ne deriva che le Amministrazioni responsabili – salvo l’esito del doveroso controllo dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni diversi ed ulteriori da quelli già esaminati ed assolti nell’atto della sottoscrizione del negozio, quali quelli dipendenti dall’adempimento, da parte del privato, dei rispettivi oneri di progettazione attuativa – si obbligano a porre in essere il procedimento non solo in virtù del dovere di provvedere già esistente per legge, ma anche in forza della convenzione.

Pertanto, l’eventuale ritardo nell’esecuzione del doveroso obbligo di provvedere rileverà non più nei termini di una responsabilità ex art. 2043 cod.civ. (corrispondente alla dimensione generale dell’esercizio doveroso dell’attività di gestione della PA), ma nei termini di una responsabilità da inadempimento negoziale, con ogni conseguenza, specie in ordine al regime della prova ex artt. 1176 e 1218 cod.civ. ed in ordine al regime della prescrizione.

IIb) Tuttavia, anche considerando la natura negoziale della responsabilità della PA per violazione degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica, deve rilevarsi che, in materia di responsabilità della PA, affinchè sorga una obbligazione risarcitoria, è necessario che l’illegittimità del provvedimento della PA –anche quando sia posto in violazione di obblighi negoziali - comporti una lesione definitiva della situazione giuridica di cui si chiede tutela, consistente nella perdita di quella determinata utilità (il c.d. “bene della vita”, per stare all’espressione descrittiva della nozione che è invalsa nella giurisprudenza più recente) di interesse per il privato, il cui ottenimento – o il mantenimento della quale – dipende dall’azione della PA.

Pertanto, qualora (come nel caso di specie) l’annullamento dell’atto illegittimo di diniego comporti la reviviscenza del procedimento e dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere in ordine ad una fattispecie di interesse legittimo pretensivo, non essendosi ancora concretizzata la perdita dell’utilità dipendente dall’azione della PA, cui il privato richiedente aspira, non è prospettabile una responsabilità per risarcimento del danno, ad eccezione dei soli profili di lesione derivanti dal ritardo (da valutarsi nei limiti ed alle condizioni di cui all’art. 2 bis della l. 241/90 e sui quali si tornerà oltre).

IIc) L’esame delle prime due ragioni di censura (motivi subb I e II) del ricorso, conferma tale principio.

Con il primo motivo, la parte ricorrente lamenta che il diniego di apertura del Centro commerciale avrebbe comportato una violazione delle obbligazioni assunte tra le parti per effetto della convenzione urbanistica. In linea di principio, come si è già accennato, l’affermazione è corretta, posto che la stipula della convenzione urbanistica comporta l’approvazione di un programma che presuppone una sottesa valutazione di legittimità e compatibilità (sia urbanistica che commerciale, nel caso di specie) e le parti si impegnano a realizzarlo. Ma, nel caso di specie, non è prospettabile attualmente un definitivo inadempimento della convenzione da parte delle Amministrazioni, dal momento che le prestazioni cui esse sono obbligate – dopo l’accoglimento del ricorso avverso il diniego – si sono pienamente dispiegate ed hanno seguito il rispettivo corso.

Il diniego impugnato ed annullato giurisdizionalmente, sul piano dell’adempimento delle obbligazioni pubbliche scaturenti dalla convenzione, può quindi essere assimilato ad un inadempimento solo temporaneo e non essenziale (sul piano della realizzazione del programma negoziale) che non ha comportato la definitiva consumazione dell’obbligazione (la cui esecuzione è in atto al momento della domanda di risarcimento).

IId) Anche il profilo di risarcimento dedotto nel secondo motivo di gravame è privo di fondamento: invero, il ricorso sul punto si limita ad approfondire la tesi secondo cui il diniego – poi annullato – sarebbe scaturito da una negligente interpretazione del quadro normativo costituito dalla convenzione e dalle norme presupposte.

A tacere di ogni rilievo in ordine alla qualificazione del titolo della responsabilità (posta l’ammissibilità pacifica del cumulo di azioni contrattuale ed extracontrattuale, ad es. v. Cassazione civile , sez. III , 06/07/2017 , n. 16654), è evidente che la ricorrente si limita a traslare sul piano della responsabilità soggettiva delle PA coinvolte i presupposti dell’illegittimità dell’atto di diniego, allo scopo di fondare un giudizio di “rimproverabilità” del comportamento degli uffici, ma senza individuare una lesione della situazione giuridica dedotta ulteriore e diversa da quella dedotta nel primo motivo (nonché rispetto a quanto già pienamente ripristinato con l’accoglimento del ricorso), con la conseguenza che anche il secondo motivo è comunque infondato.

IIe) Pertanto, in riferimento ad entrambe le motivazioni subb I e II, ai fini della realizzazione del programma negoziale contenuto nell’accordo costituito dalla convenzione urbanistica, l’annullamento del diniego operato dalla sentenza nr. 10363/2015 ha comportato il pieno ripristino dell’obbligo per la PA di provvedere sulla istanza di apertura del centro commerciale e dunque non può predicarsi – allo stato degli atti – una condizione nella quale l’illegittimo provvedimento di diniego della PA abbia causato la perdita definitiva dell’utilità oggetto di tutela nella situazione giuridica della ricorrente, ma solo una perdita temporanea che può rilevare ai fini del ritardo nella conclusione del procedimento.

III) Quest’ultima considerazione conduce il Collegio a prendere in esame il terzo motivo di gravame, con il quale la ricorrente chiede di volersi risarcire il danno da ritardo conseguente alla conclusione del procedimento avvenuta a distanza di quattro anni dal termine naturale.

In questa parte, la pendenza attuale del procedimento, che non si è concluso, rende il ricorso non già infondato ma– allo stato – inammissibile, risultando smentito, dalle difese delle Amministrazioni resistenti, quanto prospettato dalla parte ricorrente a fondamento del gravame, laddove si prospetta la conclusione della conferenza dei servizi del 19 luglio 2016 nei termini di un’approvazione all’unanimità della istanza di autorizzazione (senza riferire che tale approvazione risultava subordinata alla procedura di VIA e che quest’ultima era ancora in corso al momento di proposizione del ricorso).

IIIa) E’ bene premettere, in linea generale, che i termini di conclusione del procedimento hanno natura ordinatoria; la loro inosservanza non genera, infatti, decadenza dalla titolarità del potere o dal suo esercizio, in forza del principio di naturale continuità dell’azione amministrativa.

In compenso, a tutela della parte istante, il procedimento amministrativo è soggetto ad un termine naturale e ragionevole di conclusione (variamente fissato nei regolamenti applicabili a ciascuna fattispecie, o, in mancanza, regolato in via residuale dalla legge) la cui inosservanza, laddove comporti un danno ingiusto a carico dell’istante, obbliga la P.A. al risarcimento, ex art. 2 bis della l. 241/90 (su tali aspetti si rimanda a TAR Lazio, Roma, II ter, 5 agosto 2014, nr. 8608 e richiami in essa contenuti).

Il ricorso trae fondamento, sul punto, dalla premessa secondo la quale la responsabilità da ritardo andrebbe sancita in ogni caso, a prescindere dall’esito del procedimento (o della sua stessa conclusione), essendo il “tempo” un bene autonomamente valutabile in considerazione dell’esigenza che va riconosciuta all’imprenditore di potersi determinare per tempo in ragione di un quadro normativo (quindi anche procedimentale e provvedimentale amministrativo) certo ed affidabile.

La giurisprudenza prevalente resta orientata a ritenere che l'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ex art. 2- bis, comma 1, l. n. 241/1990 richiede, ai fini della responsabilità della PA, “la prova circa la spettanza del bene della vita, il cui ottenimento è stato posticipato o pregiudicato dal ritardo doloso o colposo con cui l'Amministrazione ha concluso il relativo procedimento amministrativo”(T.A.R. , Venezia , sez. III , 31/01/2019 , n. 118; T.A.R. , Roma , sez. III , 15/01/2019 , n. 503; T.A.R. , Napoli , sez. III , 08/01/2019 , n. 82; T.A.R. , Palermo , sez. I , 23/11/2018 , n. 2431; cfr. anche Consiglio di Stato, sez. IV, 15/01/2019, n.358 che richiama Cassazione, Sezioni unite civili, ordinanza 17 dicembre 2018, n. 32620).

Va rilevato che la tesi della parte ricorrente – sempre in linea di principio – trova conforto in un “obiter” dell’Adunanza Plenaria 4 maggio 2018 n. 5, nel quale si ritiene che con l'art. 2-bis cit. "il legislatore - superando per tabulas il diverso orientamento in passato espresso dalla sentenza dell'Adunanza plenaria 15 settembre 2005, n. 7 - ha introdotto la risarcibilità (anche) del c.d. danno da mero ritardo, che si configura a prescindere dalla spettanza del bene della vita sotteso alla posizione di interesse legittimo su cui incide il provvedimento adottato in violazione del termine di conclusione del procedimento (ad esempio, il diniego di autorizzazione o di altro provvedimento ampliativo adottato legittimamente, ma violando i termini di conclusione del procedimento). Il danno deriva dalla lesione del diritto soggettivo di autodeterminazione negoziale: il ritardo nell'adozione del provvedimento genera, infatti, una situazione di incertezza in capo al privato e può, dunque, indurlo a scelte negoziali (a loro volta fonte di perdite patrimoniali o mancati guadagni) che non avrebbe compiuto se avesse tempestivamente ricevuto, con l'adozione del provvedimento nel termine previsto, la risposta dell'amministrazione”.

A tacere del fatto che siffatta indicazione non risulta essere stata seguita dalla giurisprudenza successiva, non può non rilevarsi che l’A.P. stessa non manca di precisare che è “onere del privato fornire la prova, oltre che del ritardo e dell'elemento soggettivo, del rapporto di causalità esistente tra la violazione del termine del procedimento e il compimento di scelte negoziali pregiudizievoli che non avrebbe altrimenti posto in essere......”.

Il principio della risarcibilità del danno a prescindere dall’esito del procedimento, affermato (solo incidentalmente) dalla Ad.Plenaria nr. 5/2018 meriterebbe un ben maggiore ed adeguato approfondimento, posto che avendo riguardo alla natura aquiliana della responsabilità ex art. 2 bis della l. 241/90, potrebbe invero predicarsi una immediata risarcibilità di danni conseguenti al “mero” ritardo, ma ciò solamente laddove (ed a condizione che) quest’ultimo risulti in concreto causa efficiente di una perdita definitiva ed attuale di una utilità dipendente non già dall’esito del procedimento apertosi per conseguire il provvedimento richiesto alla PA, ma dall’incertezza e dal protrarsi del procedimento stesso, quindi una utilità autonoma rispetto a quella dipendente dal provvedimento; e ciò a maggior ragione se ci si pone nell’ottica (preferita dal Collegio quanto al caso di specie) della responsabilità contrattuale da ritardo (nei casi in cui la conclusione del procedimento è oggetto di una previsione negoziale pubblica come la convenzione urbanistica), laddove l’inesatto adempimento (come il ritardo andrebbe qualificato) consentirebbe alla parte interessata di potersi avvantaggiare di un più favorevole regime di prova della responsabilità, ma senza poter prescindere, anche in tal caso, dall’esistenza di una lesione patrimoniale attuale e definitiva.

Tuttavia, nell’odierno giudizio, non sussistono i presupposti per accedere ad un siffatto approfondimento, perché, nonostante l’indubbio sforzo argomentativo, la prova di danni medio tempore già consumatisi per effetto del ritardo “mero”, ovvero concretamente risarcibili a prescindere dall’esito del procedimento (quale che sia la natura della responsabilità da ritardo, aquiliana in generale, contrattuale nel caso di specie), non è stata raggiunta, come conferma l’analisi delle specifiche voci di danno che sono elencate al punto IV del ricorso, esaminato a seguire.

IV) Nella quarta parte del ricorso, sono analiticamente elencate le voci per le quali è chiesto il risarcimento e per ciascuna di esse deve ritenersi l’infondatezza o l’inammissibilità allo stato del gravame.

IVa) Parte ricorrente espone che in vista del rilascio dell'autorizzazione commerciale, sosteneva costi di acquisto del compendio immobiliare per cui è causa, costi di partecipazione al consorzio San Basilio, costi diretti in vista del conseguimento dell'autorizzazione commerciale per la superficie di vendita richiesta, costi di progettazione, oneri finanziari, oneri fiscali, danno finanziario da mancato appalto, danni da improduttivo vincolo del personale e macchinari, perdita del valore del compendio immobiliare.

A causa dell'illegittimo diniego dell'autorizzazione commerciale la ricorrente perdeva l'opportunità di cedere il compendio immobiliare in parola a terzi acquirenti, interessati all'acquisto del terreno munito di autorizzazione.

Più precisamente, e nell’ordine di esposizione, la pretesa è infondata quanto ai “costi sostenuti per la partecipazione al consorzio San Basilio”, per un ammontare pari ad euro 610.586, 52 esclusa iva (secondo la ricorrente, se le autorizzazioni fossero state concesse secondo il corretto procedimento, il conseguimento dell'autorizzazione commerciale sarebbe dovuto intervenire nel luglio 2012; sulla base di tale premessa chiede siano risarciti tutti i costi a far data dal 2012 che invece è stata costretta a sostenere, quantificati in 342.982,15 euro).

Posto che la realizzazione del consorzio era necessaria ai fini dell’attuazione del programma urbanistico, i costi sostenuti non sono causalmente riconducibili all’illegittimità del diniego illegittimo; nella parte relativa al periodo di tempo successivo al 2012 non è dimostrata, allo stato, l’incidenza del ritardo in quanto il consorzio stesso è funzionale alla piena realizzazione del progetto, inclusa la materiale esecuzione delle opere previste ed è dunque destinato ad operare anche oltre il rilascio dell’autorizzazione commerciale; dunque, fatta salva la riproposizione della domanda dopo la conclusione del procedimento, in atto il gravame è inammissibile.

Per motivazioni del tutto analoghe, il ricorso va respinto anche rispetto alla seconda e terza voce di danno dedotta, ovvero “costi diretti” della ricorrente (punto IV.4) e “Costi di progettazione” (punto IV.5): in quanto soggetto attuatore del PRU San Basilio, la ricorrente sosteneva costi diretti aventi gli importi indicati analiticamente come da documenti prodotti dall’ allegato 31 all'allegato 159 (comprendenti altrettante fatture documentanti spese di vario genere, come ad esempio lavori di scavo, esecuzione copie eliografiche, indagini archeologiche, attività di consulenza legale, attività pubblicitarie e simili, incluso l'acquisto delle aree ricadenti nel comparto C del PRU San Basilio per un importo, solo questi ultimi, di euro 22.342.405,34 - acquisto terreni e diritti volumetrici giusta contratto stipulato il 22 marzo 2006 numero di repertorio 116 438 numero di raccolta 33 269).

Il totale dei descritti costi diretti ammonta ad euro 23.49 8.17 4,00 esclusa iva, importo di cui chiede l’integrale corresponsione per il diniego illegittimamente opposto delle amministrazioni ed in ogni caso per il periodo corrente da luglio 2012 alla domanda, per ad euro 115. 77 5,70.

Anche in tal caso si tratta di costi per attività del tutto indipendenti dal provvedimento impugnato ed annullato; relativamente all’acquisto dei terreni e dei diritti volumetrici, il relativo negozio è necessario ai fini dell’apertura del procedimento e della realizzazione della convenzione, come pure le spese relative alle attività di progettazione (punto IV.5) o realizzazione di opere ed indagini (variamente elencate nel dettaglio della voce IV.4), che erano a carico della ricorrente secondo la convenzione; e dunque il ricorso è manifestamente infondato sul punto.

Quanto alla voce sub IV.6 “Oneri finanziari” e IV.7 “Oneri fiscali”, correttamente la ricorrente deduce che si tratta di voci di costo sostenute (anche) in vista del conseguimento dell'autorizzazione commerciale per la superficie di vendita richiesta (ammontanti a un valore complessivo gli euro 3.267.357,57 come da documento estratti conto dal 31 marzo 2004 al 31 dicembre 2015 sub 182) ed in dipendenza della mancata conclusione del procedimento (oneri fiscali per un importo di euro 983.063,00 da luglio 2012 in avanti), ma non possono essere risarciti integralmente, in quanto causalmente finalizzati alla realizzazione della convenzione; pertanto, in tal caso trova applicazione il principio secondo il quale la conclusione del procedimento è necessaria al fine di valutare l’ingiustizia del comportamento ai fini causativi del danno (come chiarito da Cass. SSUU, n. 32620/2018), anche in considerazione del fatto che – rappresentando l’attuazione del programma come concordato nell’accordo urbanistico fonte di obbligazioni di entrambe le parti, privata e pubblica – un eventuale diniego dell’autorizzazione, laddove dovesse scaturire da rilievi o motivazioni riferibili al fatto della parte privata, concretizzerebbe altrettanti inadempimenti da parte di quest’ultima; in sostanza, attesa la natura convenzionale pubblica dell’iniziativa nell’ambito della quale si colloca l’istanza di apertura del centro commerciale, è palese che la quota degli oneri finanziari e tributari sostenuti dalla ricorrente potrà rivelarsi eventualmente risarcibile, in conseguenza del ritardo (ovvero dell’inesatto adempimento della convenzione della parte pubblica), solo a condizione dell’esito favorevole del procedimento.

Quanto alle voci compresa in IV.8) “ulteriori danni”, si osserva che la ricorrente chiede il risarcimento di poste per le quali è ancor più evidente l’essenzialità della conclusione del procedimento.

La mancata conclusione della vendita del terreno, che si prospetta in ricorso (laddove si lamenta la perdita di valore del terreno in ragione di quasi il 50% di quello originario), essendo qualificata come “vendita del terreno munito di autorizzazione” non può che apprezzarsi all’esito dell’ottenimento di quest’ultima (ed a condizione del rilascio dell’autorizzazione, che in atto è ancora subordinata all’esperimento della valutazione ambientale); analogamente è a dirsi per il danno da mancato utile di impresa e da perdita di chance (voce IV.9) che presuppongono pur sempre la conferma dell’effettivo avviamento dell’azienda.

V) Per le considerazioni sin qui esposte, conclusivamente, il ricorso è infondato e va respinto in quanto parte infondato e parte inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alle spese di giudizio che liquida in euro 2.500,00 per ciascuna delle parti resistenti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2019 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito,   Presidente

Maria Laura Maddalena,   Consigliere

Salvatore Gatto Costantino,   Consigliere, Estensore

       
       
L'ESTENSORE      IL PRESIDENTE
Salvatore Gatto Costantino      Pietro Morabito
       
       
       
       
       
IL SEGRETARIO


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